КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ

Р О З П О Р Я Д Ж Е Н Н Я від 25 липня 2002 р. N 408-р Київ

Про затвердження Концепції проекту Закону України "Про внесення змін до Законів України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" та "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи"

1. Схвалити Концепцію проекту Закону України "Про внесення змін до Законів України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" та "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (додається).

2. МНС разом з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади розробити у тримісячний термін з урахуванням положень Концепції і подати до Кабінету Міністрів України проект Закону України "Про внесення змін до Законів України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" та "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".

Прем'єр-міністр України                               А.КІНАХ

Інд. 33

КОНЦЕПЦІЯ проекту Закону України "Про внесення змін до Законів України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" та "Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи"

1. Проблема

Екологічні наслідки аварії на Чорнобильській АЕС не можуть розглядатися окремо від їх впливу на стан здоров'я населення, соціально-економічних аспектів, зміни інституційного середовища. Медичні наслідки Чорнобильської катастрофи потребують ретельного аналізу усіх факторів негативного впливу на стан здоров'я населення, а також необгрунтовано запроваджених контрзаходів (переселення, неповноцінний раціон харчування внаслідок обмеження споживання молока, овочів, фруктів тощо).

У період до 2012 року можна очікувати збереження тенденцій збільшення захворюваності з різних видів хвороб і, можливо, злоякісних новоутворень з урахуванням природного старіння осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (далі - постраждалі). Виявлення ранніх клінічних ефектів зумовлено не тільки радіаційними (іонізуюче випромінювання всіх типів), але і нерадіаційними (висока концентрація хімічних речовин, фобії) факторами аварії. Внаслідок скрінінгового ефекту та поліпшення діагностики виявлено значно більшу кількість захворювань.

Стратегія відновлення та розвитку економіки і соціальної інфраструктури на забруднених територіях потребує перегляду з метою створення сприятливих умов для можливого залучення вітчизняних і зарубіжних інвестицій та підтримки світовим співтовариством оптимального балансу між допомогою, що спрямовується на вирішення технічних питань, та допомогою, яка спрямовується у соціально-економічну сферу на цих територіях.

Переселення людей, яке здійснювалося у 1990-1996 роках, істотно не зменшило додаткового дозового навантаження, а у деяких випадках (внаслідок неврахування підвищених рівнів концентрації природних радіонуклідів у місцях розселення людей) збільшило їх. Процес переселення помітно сповільнився, кілька тисяч осіб залишається проживати на територіях, віднесених до зони безумовного обов'язкового відселення. З метою вирішення цієї проблеми необхідно, зокрема, переглянути програму протирадіаційних заходів, у тому числі в місцях компактного переселення постраждалих, реабілітувати території, що зазнали радіоактивного забруднення (далі - забруднені території), та відродити покинуті землі.

2. Істотні фактори

Після аварії на Чорнобильській АЕС, що спричинила широкомасштабне забруднення території України, минуло шістнадцять років, а після прийняття Концепції проживання населення на територіях України з підвищеними рівнями радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи - одинадцять. За цей час відбулося поліпшення радіоекологічної ситуації, зумовлене природними процесами самоочищення та здійсненими протирадіаційними заходами.

Набуто нових знань про наслідки Чорнобильської катастрофи, які свідчать про те, що зміни стану здоров'я населення можуть бути зумовлені сумісною дією радіаційних і нерадіаційних чинників, а також погіршенням соціальної та економічної ситуації в країні.

Масове обов'язкове переселення людей із забруднених територій, яке здійснювалося протягом останніх 10 років, а особливо тепер - через 16 років після аварії, є необгрунтованим, а за негативним проявом комплексу психологічних, економічних, соціальних факторів таке переселення може бути визнано помилковим.

Видатки державного бюджету дають змогу профінансувати 22-23 відсотків від розрахункової потреби коштів, необхідних для здійснення заходів з соціального, медичного, протирадіаційного захисту населення відповідно до вимог Законів України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" ( 791а-12 ) та "Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" ( 796-12 ) (далі - законів України у сфері регулювання суспільних відносин, пов'язаних з Чорнобильською катастрофою).

Результати вивчення всього комплексу проблем, які виникли у зв'язку з аварією на Чорнобильській АЕС, досвід їх розв'язання, неузгодженість законодавства у частині захисту прав громадян України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і наступних поколінь та необхідність підвищення адресності соціальної допомоги постраждалим відповідно до загальнодержавної Стратегії заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню згідно з Указом Президента України від 24 травня 2000 р. N 717 ( 717/2000 ) "Про Основні напрями соціальної політики на період до 2004 року" обумовлює внесення змін і доповнень до законів України у сфері регулювання суспільних відносин, пов'язаних з Чорнобильською катастрофою.

3. Альтернативи

Масове відселення з найбільш радіоактивно забруднених територій, започатковане у 1989 році, було у той час обгрунтовано розрахунками імовірної дози додаткового опромінення тільки для жителів 16 населених пунктів Житомирської та Київської областей. Рішення про наступні етапи відселення, починаючи з 1990 року, таких обгрунтувань не мало, а базувалося на критеріях, які не є адекватними радіологічному ризику втрати здоров'я людиною, - щільності забруднення території радіонуклідами з урахуванням факторів соціально-політичного спрямування.

За 12 років майже 70 тисяч осіб реалізували право на переселення із зон безумовного (обов'язкового) та гарантованого добровільного відселення і було забезпечено житлом. У той же час, станом на 1 січня 2002 р. на територіях зазначених зон відселення проживають майже 9 тис. та понад 600 тис. осіб, які ще не скористалися цим правом, а також тисячі людей, головним чином, похилого віку, які повернулися в покинуті на території зон відселення домівки для подальшого проживання.

Сьогодні на значній частині забруднених територій обсяги запобіжних заходів можуть бути істотно скорочені без шкоди для здоров'я людей, що проживають на ній. Проект Концепції передбачає зміни у статусі таких територій. Отже у зв'язку із зменшенням ризику негативного впливу екологічних наслідків Чорнобильської катастрофи відповідно мають бути скорочені і певні види пільг населенню, яке проживає на цих територіях. Заміна пільг на грошову адресну допомогу та скорочення їх обсягів викличе незадоволення населення. Це повинно бути враховано у ході роз'яснювально-освітницької роботи серед постраждалих за допомогою засобів масової інформації.

Удосконалення законодавства, що регулює суспільні правовідносини, пов'язані з Чорнобильською катастрофою, на новій концептуальній основі відповідатиме основним стратегічним напрямам соціального та економічного розвитку держави, сприятиме подоланню рентних настроїв у населення, яке проживає на радіоактивно забруднених територіях та підвищенню ефективності соціального захисту постраждалих.

Внесення змін і доповнень до зазначених законів України є необхідним кроком для збалансування видатків державного бюджету з потребами мінімізації реального негативного впливу наслідків аварії на Чорнобильській АЕС на здоров'я населення та економіку України.

Видатки з державного бюджету на подолання наслідків Чорнобильської катастрофи не зменшуватимуться і за прогнозними експертними оцінками у найближчі роки у державному бюджеті обсяги видатків, спрямованих на мінімізацію наслідків Чорнобильської катастрофи, залишаться на рівні 1997-2002 років. Бюджетні кошти отримають нове, більш адресне і ефективне спрямування і будуть збалансовані законодавством з питань, пов'язаних з Чорнобильською катастрофою.

4. Узгодження Концепції

Під час обговорення протягом 2000-2001 років проекту Концепції з органами місцевого самоврядування найбільше заперечень викликали положення цієї Концепції про статус територій радіоактивного забруднення та визначення категорій осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Органи місцевого самоврядування не підтримують внесення запропонованих змін у законодавство з питань, пов'язаних з Чорнобильською катастрофою, та перегляду меж зон радіоактивного забруднення. Існуючий механізм цього перегляду дає змогу блокувати вирішення питання про межі зон, спираючись на рішення органів місцевого самоврядування і повністю ігноруючи науково обгрунтовані експертні висновки стосовно радіологічного стану територій, що віднесені до зон радіоактивного забруднення.

5. Оптимальний варіант

Концепція дасть можливість:

встановити рівень медичного та соціального захисту населення відповідно до реалізованого та/або потенційного ризику втрати здоров'я внаслідок Чорнобильської катастрофи;

вжити обгрунтованих дій для зниження імовірності виникнення віддалених негативних медичних наслідків, пов'язаних із додатковим опроміненням;

підвищити рівень безпеки життєдіяльності на забруднених територіях шляхом мінімізації подальшого сукупного впливу іонізуючого випромінювання та екологічних, соціально-психологічних і економічних наслідків Чорнобильської катастрофи;

забезпечити захист населення від радіаційного впливу та пов'язаних з ним шкідливих чинників на основі оптимізації комплексу протирадіаційних, медичних та реабілітаційних заходів.

6. Впровадження Концепції

Впровадження Концепції повинно бути спрямоване на забезпечення:

охорони здоров'я та медико-соціальної реабілітації населення шляхом систематичного спостереження за станом здоров'я осіб, які зазнали впливу опромінення внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, визначення груп підвищеного ризику, виявлення хворих, розроблення методів їх адекватного лікування та оздоровлення (зокрема підвищення протипухлинної резистентності організму тощо);

радіологічного захисту населення за рахунок зниження рівня додаткового опромінення від основних джерел іонізуючого випромінювання на основі принципу оптимізації;

еколого-гігієнічного захисту населення через обмеження шкідливого впливу на здоров'я людей, які проживають на забруднених територіях, нерадіаційних чинників фізичного, хімічного та іншого походження;

психологічного захисту населення шляхом створення умов для запобігання виникненню факторів, пов'язаних з наслідками аварії, що сприяють породженню психологічної напруженості, наданням допомоги в її подоланні, формуванням здорового способу життя;

соціально-економічного захисту населення шляхом відшкодування збитків, завданих Чорнобильською катастрофою, у тому числі зумовлених руйнуванням виробничої та соціальної інфраструктури, перепрофілювання виробництв, заохочення виробничої діяльності, реабілітації сільськогосподарських та лісових угідь на забруднених територіях.

Для внесення змін до законів України у сфері регулювання суспільних відносин, пов'язаних з Чорнобильською катастрофою, необхідно також передбачити перегляд меж зон радіоактивного забруднення.

Зонування забруднених територій повинно провадитися на основі дозового критерію як інтегрального показника впливу різних факторів, зумовлених радіаційною ситуацією за рівнями розрахункових сумарних середньорічних ефективних доз опромінення населення, що склалися внаслідок радіоактивного забруднення територій (з урахуванням можливих змін у дозовому навантаженні за умови припинення активних дій щодо радіологічного захисту населення).

Сумарна доза опромінення включає компоненти, зумовлені радіоактивним забрудненням внаслідок:

Чорнобильської катастрофи;

скидів та викидів як за умови безаварійної роботи, так і у разі виникнення аварійних ситуацій на ядерних установках або пов'язаних з використанням інших джерел випромінювання.

До сумарної середньорічної ефективної дози опромінення населення не включається доза, отримана від медичних процедур та природних радіоактивних джерел, у тому числі від радону та будівельних матеріалів, використаних для будівництва житла.

Для забезпечення гарантованого рівня захисту дітей сумарні середньорічні ефективні дози опромінення визначаються з урахуванням вікової та фахової структури населення:

Проживання без будь-яких обмежень стосовно способу життя та трудової діяльності за радіаційним фактором можливе у разі одержання за рахунок радіоактивного забруднення територій додаткової ефективної дози, що не перевищує 1 мілізіверта за рік. Якщо рівень сумарної середньорічної ефективної дози опромінення людини, яка проживає на зазначеній території, становить від 0,5 до 1 мілізіверта понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період, такі території набувають статусу посиленого радіоекологічного контролю.

На території посиленого радіоекологічного контролю вивчається стан здоров'я населення за програмами обов'язкової цільової диспансеризації, здійснюється радіоекологічний моніторинг, обсяги і види якого визначаються відповідними нормативними актами, та медичне обслуговування населення і оздоровлення дітей відповідно до рекомендацій МОЗ.

У разі потреби на цих територіях провадяться заходи щодо екологічного оздоровлення довкілля. Якщо рівень сумарної середньорічної ефективної дози опромінення людини, яка проживає на зазначеній території, перевищує 1 мілізіверт понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період, то ці території визнаються такими, що зазнали радіоактивного забруднення, і можуть поділятися на зони:

зона відчуження - територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 році;

зона відселення - територія, з якої за урядовими рішеннями протягом 1989-2002 років було проведено повне відселення громадян;

зона з підвищеним ризиком проживання (добровільного проживання) - територія, де внаслідок радіоактивного забруднення сумарна середньорічна ефективна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 5 мілізівертів за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період;

зона з пільговими умовами господарювання - територія, де внаслідок радіоактивного забруднення сумарна середньорічна ефективна доза опромінення людини може перевищити 1 мілізіверт, але не більше як 5 мілізівертів за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період.

Залежно від рівнів опромінення на забруднених територіях здійснюється комплекс заходів щодо медичного, екологічного, радіологічного, психологічного, соціально-економічного захисту населення, обсяги якого регулюються законодавством.

Території, віднесені до зони відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, можуть бути повернуті для використання в народному господарстві за умови, що за рахунок природного самоочищення довкілля ефективна доза опромінення населення, зумовлена радіоактивним забрудненням цих територій, зменшиться до рівня, який не перевищує 5 мілізівертів за рік.

Межі зон та їх статус повинні переглядатися кожні п'ять років.

У разі зміни статусу територій визначається система заходів, яка включає дії, спрямовані на медичний і психологічний захист та реабілітацію населення, запобігання або обмеження стресових реакцій і забезпечення сталого рівня показників здоров'я населення, але не нижче досягнутого на цих територіях, особливо серед дітей та вагітних жінок.

Зміна статусу територій не супроводжується безумовною зміною статусу осіб, які проживають на цих територіях і постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Особами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є:

громадяни, які брали безпосередню участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС;

особи, втрата здоров'я яких пов'язана з наслідками Чорнобильської катастрофи;

особи, які були евакуйовані в 1986 році або відселені відповідно до законодавства;

особи з підвищеним ризиком втрати здоров'я.

До категорії осіб з підвищеним ризиком втрати здоров'я належать громадяни, які зазнали впливу радіоактивного опромінення і отримали або можуть отримати, проживаючи з 26 квітня 1986 року до 26 квітня 2056 року (протягом 70 років) на забруднених територіях ефективну дозу опромінення понад 70 мілізівертів, а також особи, які у віці до трьох років отримали дозу опромінення щитовидної залози понад 50 мілігрей, або у віці від 3 до 18 років - понад 100 мілігрей, або у віці від 18 років - 200 мілігрей.

Визначення категорії осіб з підвищеним ризиком втрати здоров'я провадиться за матеріалами дозиметричної (у тому числі - тиреодозиметричної) паспортизації місць компактного проживання населення на територіях зон радіоактивного забруднення з урахуванням вікової та фахової структури населення.

З метою підвищення рівня охорони здоров'я та реабілітації населення необхідно здійснювати заходи щодо систематичного обстеження, прогнозування стану здоров'я, лікування та реабілітації, оздоровлення постраждалих.

Пріоритетним є лікування осіб з реалізованим ризиком та запобігання захворюванням дітей і вагітних жінок.

Планування обсягів дій щодо систематичного спостереження за станом здоров'я осіб, які зазнали впливу радіаційного опромінення, визначення груп підвищеного ризику, методів їх адекватного оздоровлення та лікування повинно здійснюватися на основі даних Державного реєстру України осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, з урахуванням результатів наукових досліджень, матеріалів статистичного аналізу медико-демографічної інформації залежно від отриманої або очікуваної ефективної дози, наявності детермінованих ефектів або захворювань, щодо яких офіційно встановлено зв'язок з аварійним опроміненням чи іншими обставинами, пов'язаними з аварією.

Для об'єктивної медичної оцінки наслідків впливу радіаційної аварії на населення, а також ризиків виникнення канцерогенних, тератогенних, генетичних, психосоматичних та інших ефектів провадяться епідеміологічні, експериментальні та клінічні дослідження стану здоров'я людей.

Підвищення протипухлинної резистентності та захисту населення, від факторів, що сприяють утворенню та розвитку пухлин здійснюється шляхом спеціального профілактичного захисту осіб, віднесених до груп підвищеного канцерогенного ризику, та забезпечення населення спеціальними продуктами і харчовими добавками, в першу чергу дітей та вагітних жінок.

Радіологічний захист населення забезпечується зниженням сукупної дози опромінення населення на забруднених територіях і повинен включати такі заходи:

нормування опромінення;

зниження вмісту радіонуклідів у продуктах споживання рослинного та тваринного походження, одержуваних на радіоактивно забруднених територіях, за рахунок впровадження нових технологій сільськогосподарського і лісогосподарського виробництв та харчової промисловості;

добровільне переселення громадян із забруднених територій;

обмеження проживання та виробничої діяльності населення на окремих територіях у зонах радіоактивного забруднення;

регулювання повернення громадян на забруднені території;

запобігання поширенню радіонуклідів за межі зон радіоактивного забруднення;

радіаційний контроль і вилучення із споживання сільськогосподарської, рибної, лісової та іншої продукції;

постачання екологічно чистих продуктів харчування і фуражу, а також тих, що мають радіопротекторні властивості;

забезпечення умов праці та проживання на забруднених територіях, які відповідають нормам радіаційної безпеки;

зменшення сукупних доз опромінення від медичних та діагностичних процедур, а також тих, що зумовлені опроміненням від техногенно-підсилених джерел природного походження в побуті та на виробництві (за рахунок природних радіонуклідів, зокрема радону в приміщеннях та воді з артезіанських свердловин, радіоактивності будівельних матеріалів у житлових будинках тощо).

Для контролю за ефективністю впроваджений заходів з радіологічного захисту населення встановлюються допустимі рівні вмісту радіонуклідів у продуктах харчування та довкіллі, які є засобом управління заходами з радіологічного захисту, а не граничною межею вмісту радіонуклідів, внаслідок перевищення якої завдається шкода здоров'ю.

Розробляючи та плануючи заходи щодо захисту населення, необхідно враховувати, що їх впровадження може зумовити негативні психологічні ефекти, шкоду здоров'ю, екологічні та матеріальні збитки.

Екологічний захист населення провадиться шляхом радіаційного моніторингу. На забруднених територіях поряд з радіаційним моніторингом здійснюється контроль за небезпечними для здоров'я людини факторами фізичного, хімічного, біологічного походження, їх нормування на основі оцінок допустимого впливу на здоров'я людини в умовах підвищеного радіоактивного забруднення.

Для захисту здоров'я людей від шкідливо небезпечних факторів нерадіаційної природи слід здійснювати комплекс заходів, спрямованих на зменшення інтенсивності або тривалості дії цих факторів.

Основним принципом реалізації психологічного захисту постраждалих є мобілізація резервних можливостей організму для оптимальної психічної, фізичної та соціальної адаптації у нових соціальних та екологічних умовах на основі усвідомлення реальної ситуації та активізації участі кожної особи в усіх заходах, спрямованих на зниження ризику проживання на забруднених територіях.

За результатами спеціальних досліджень психологічного стану постраждалих, у тому числі дітей, визначаються шляхи і засоби його корекції, розробляються і здійснюються заходи для зменшення соціально-психологічної напруженості цих осіб.

Соціально-економічний захист населення повинен базуватися на детальному аналізі ефективності всіх заходів, яких було вжито у попередні роки на забруднених територіях з метою ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, з урахуванням усіх обставин, що впливають на стан життя і здоров'я населення, його виробничу діяльність.

Основними принципами соціально-економічного захисту є:

гарантована компенсація шкоди, заподіяної здоров'ю та майну населення;

удосконалення виробничої та соціальної інфраструктури в місцях компактного поселення постраждалих, розвиток продуктивних сил та відродження соціально-демографічної структури населення, яке постраждало внаслідок Чорнобильської катастрофи;

заохочення виробничої діяльності на забруднених територіях з метою одержання продукції, що відповідає Державним гігієнічним нормативам.

Соціально-економічний захист населення передбачає заходи щодо поліпшення соціально-побутових умов проживання населення та його виробничої діяльності на території зон радіоактивного забруднення та в місцях компактного проживання громадян, відселених відповідно до законодавства.

Обсяги та характер соціальних виплат і відшкодувань, а також дії щодо реабілітації населення, радіоактивно забруднених територій, відновлення і стабілізації виробничої діяльності, нормалізації екологічної, санітарно-гігієнічної, соціально-економічної ситуації на території зон радіоактивного забруднення визначаються, відповідно до законодавства.

Поряд із внесенням змін до Законів України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" та "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" потребують перегляду інші нормативно-правові акти щодо зонування забруднених територій, визначення категорій постраждалих осіб, соціального та медичного їх захисту, а також розробити галузеві нормативні акти щодо радіологічного, санітарно-гігієнічного, екологічного, соціально-економічного, психологічного захисту населення і охорони здоров'я, а також сільського та лісового господарства.