Деякі питання реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування

{Із змінами, внесеними згідно з Розпорядженнями КМ
№ 837-р від 31.10.2012
№ 432-р від 31.03.2015}

1. Внести зміни до Концепції реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2008 р. № 1096 (Офіційний вісник України, 2008 р., № 63, ст. 2148), виклавши її у редакції, що додається.

2. Затвердити план заходів щодо реалізації Концепції реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування, що додається.

КОНЦЕПЦІЯ
реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування

Загальна частина

Ця Концепція спрямована на визначення основних напрямів реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування (далі - автомобільні дороги) та удосконалення механізму фінансового забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту та утримання таких доріг.

Проблема, на розв'язання якої спрямована Концепція

Забезпечення розвитку мережі автомобільних доріг та поліпшення їх транспортно-експлуатаційного стану є необхідною умовою для подальшого соціально-економічного розвитку держави і суспільства.

Протяжність мережі автомобільних доріг, яка становить 169,5 тис. кілометрів, та її щільність (281 кілометр на 1 тис. кв. кілометрів) в основному відповідають темпам розвитку національної економіки. Проте транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг потребує значного поліпшення. За даними науковців, щороку держава втрачає близько 30 млрд. гривень валового внутрішнього продукту через незадовільний стан автомобільних доріг.

Географічне розташування України за умови інтеграції вітчизняної транспортної інфраструктури в європейську дасть змогу в майбутньому отримувати щороку від транзитних міжнародних перевезень автомобільним транспортом та туристичних поїздок значні надходження до державного бюджету.

Територією України проходять міжнародні транспортні коридори, зокрема три автомобільні - пан'європейський № 3 Берлін (Дрезден) - Вроцлав - Львів - Київ, пан'європейський № 5 Трієст - Любляна - Будапешт (Братислава) - Львів, пан'європейський № 9 Гельсінки - Санкт-Петербург (Москва) - Київ - Кишинів (Одеса) - Бухарест - Димитровград - Александрополіс. Проте транзитний потенціал країни через незадовільний стан автомобільних доріг у повному обсязі не реалізовується.

Середньорічне підвищення рівня інтенсивності дорожнього руху на основних магістральних автомобільних дорогах останнім часом становить до 20 відсотків. У складі транспортних потоків зростає частка великовагових та великогабаритних транспортних засобів, що призводить до швидкого руйнування автомобільних доріг та мостів, які розраховані на значно менші обсяги навантаження.

Потребують розв'язання проблеми автомобільних доріг місцевого значення. На сьогодні 1087 сільських населених пунктів не охоплені регулярним автобусним сполученням, з них 113 - не мають під'їздів з твердим покриттям, що призводить до поступового занепаду сільських населених пунктів.

Рівень аварійності на автомобільних дорогах залишається високим порівняно з європейськими країнами. Кількість ділянок концентрації дорожньо-транспортних пригод зменшується повільними темпами.

Таким чином, транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг не сприяє створенню необхідних умов для подальшого соціально-економічного розвитку держави, зміцнення її обороноздатності і забезпечення економічної безпеки, а також залишаються незбалансованими повноваження і відповідальність центральних та місцевих органів виконавчої влади за стан автомобільних доріг.

Причини виникнення проблеми та необхідність її розв'язання

Рівень фінансування дорожніх робіт за останні 10 років становить 14-34 відсотки визначеної науковцями мінімально необхідної потреби на ремонт та утримання мережі автомобільних доріг. Через недостатнє фінансування темпи впровадження нових технологій, машин, механізмів, сучасних матеріалів та конструкцій європейського рівня повільні і не відповідають потребам сьогодення.

За умови обмеженого фінансування особливої актуальності набуває питання реформування системи державного управління автомобільними дорогами.

Діюча система державного управління передбачає концентрацію повноважень щодо управління мережею автомобільних доріг у центральному органі виконавчої влади, що забезпечує реалізацію єдиної державної, технічної та економічної політики з питань функціонування та розвитку зазначеної мережі. Особливо важливе значення має централізація управління дорожнім господарством під час ліквідації наслідків стихійних лих або надзвичайних ситуацій.

Водночас централізація управління мережею автомобільних доріг місцевого значення обмежує повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо забезпечення розвитку та утримання зазначеної мережі і, як наслідок, соціально-економічного розвитку регіонів. Таким чином, проблема незбалансованості повноважень і відповідальності центральних та місцевих органів виконавчої влади за стан автомобільних доріг потребує розв'язання.

Роботи з експлуатаційного утримання автомобільних доріг виконуються насамперед дочірніми підприємствами ПАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" (далі - Компанія). Ці дорожні роботи на конкурентній основі здатні виконувати інші комерційні підприємства, що провадять діяльність на ринку дорожніх робіт. Проте роботи з експлуатаційного утримання автомобільних доріг непривабливі для комерційного сектору, але важливі для забезпечення безпеки дорожнього руху. Для таких робіт повинні поступово здійснюватися заходи із створення конкурентного середовища шляхом удосконалення порядку укладення контрактів про їх виконання незалежно від форми власності виконавців зазначених робіт.

Важливе значення для поліпшення транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг має удосконалення та розвиток системи контролю за їх якістю, зокрема з урахуванням принципу об'єктивності та незалежності.

Мета Концепції

Метою Концепції є визначення оптимальних шляхів реформування системи державного управління автомобільними дорогами на основі гармонійного поєднання принципів централізованого управління автомобільними дорогами, розширення повноважень і посилення відповідальності місцевих органів виконавчої влади за управління автомобільними дорогами місцевого значення.

Критеріями реформування системи державного управління автомобільними дорогами є збереження та забезпечення ефективного функціонування автомобільних доріг, їх розбудова для забезпечення транзитних перевезень і безпеки дорожнього руху.

Порівняльний аналіз можливих варіантів розв'язання проблеми та обґрунтування оптимального варіанта

Проблема незбалансованості повноважень і відповідальності центральних та місцевих органів виконавчої влади за стан автомобільних доріг державного значення і автомобільних доріг місцевого значення може бути розв'язана шляхом реформування системи державного управління автомобільними дорогами.

Можливі три варіанти розв'язання проблеми.

Перший варіант передбачає збереження централізованої системи державного управління автомобільними дорогами, забезпечення стабільного фінансування дорожнього господарства відповідно до потреб, що не дасть можливості місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування впливати на розвиток та стан автомобільних доріг місцевого значення і соціально-економічний розвиток регіону на належному рівні.

Крім того, відсутнє чітке визначення окремих джерел фінансування різних за значенням автомобільних доріг. Розподіл коштів спеціального фонду державного бюджету для фінансування автомобільних доріг здійснюється щороку згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік, але такий розподіл потребує наукового обґрунтування. На даний час розподіл здійснюється з урахуванням ряду факторів, однак у нормативно-правових актах не визначені критерії, пріоритети та формула такого розподілу. Як наслідок, перспективне планування виконання дорожніх робіт для кожного регіону ускладнене.

Другий варіант передбачає здійснення розподілу функцій з управління автомобільними дорогами державного значення і автомобільними дорогами місцевого значення, передачу автомобільних доріг державного значення із сфери управління Укравтодору до сфери управління Мінінфраструктури, а автомобільних доріг місцевого значення (150 тис. кілометрів) - місцевим органам виконавчої влади, ліквідацію Укравтодору, Компанії та приватизацію її дочірніх підприємств, що призведе до повної руйнації мережі автомобільних доріг місцевого значення та виробничої інфраструктури дорожнього господарства, а також виникнення значних ризиків функціонування автомобільних доріг, збереження мережі автомобільних доріг та забезпечення безпеки дорожнього руху. Україна має негативний досвід децентралізації управління автомобільними дорогами, зокрема автомобільними дорогами агропромислового комплексу, які втратили власників і за останні 20 років зруйновані.

Ліквідація Компанії сприятиме залученню приватних підприємств до виконання робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг, але в більшості районів є тільки дорожні філії Компанії, ліквідація яких призведе до виникнення ризиків забезпечення безперервного проїзду взимку та рівних можливостей людей на вільне пересування незалежно від території.

Третій, оптимальний варіант передбачає гармонійне поєднання централізованого управління мережею автомобільних доріг державного значення та управління автомобільними дорогами місцевого значення на регіональному рівні, оптимізацію мережі автомобільних доріг державного значення, передачу автомобільних доріг місцевого значення з науково обґрунтованим фінансуванням місцевим органам виконавчої влади, реорганізацію Компанії та утворення на її базі державних підприємств, окремі з яких можуть бути приватизовані, виконання робіт з розвитку мережі та утримання автомобільних доріг на конкурсних засадах з поступовим поширенням європейського досвіду щодо укладення довгострокових договорів (контрактів) про утримання автомобільних доріг державного значення за принципом забезпечення їх експлуатаційного стану відповідно до нормативно-правових актів, норм та стандартів.

Шляхи, способи та етапи реалізації Концепції

Реалізація Концепції здійснюється за такими напрямами:

удосконалення систем державного управління та утримання автомобільних доріг державного значення з урахуванням лінійно-регіонального принципу їх обслуговування;

передача функцій з управління автомобільними дорогами місцевого значення та зазначених доріг місцевим органам виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, областях, м. Севастополі;

здійснення на законодавчому рівні розподілу обсягу фінансування будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг державного значення та автомобільних доріг місцевого значення;

забезпечення реалізації єдиної державної, технічної та економічної політики з питань функціонування та розвитку мережі автомобільних доріг;

забезпечення удосконалення нормативно-правової бази, зокрема з питань управління дорожнім господарством, підвищення якості автомобільних доріг.

Концепція реалізується у два етапи.

На першому етапі (2011-2013 роки) передбачається здійснити оптимальний розподіл автомобільних доріг на автомобільні дороги державного значення та автомобільні дороги місцевого значення, удосконалити систему контролю технічного стану автомобільних доріг та якості дорожніх робіт, розробити нормативно-правові акти щодо визначення повноважень центрального та місцевих органів виконавчої влади у сфері управління автомобільними дорогами, при цьому залишивши функції з формування технічних вимог, стандартизації будівництва, реконструкції, ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг за центральним органом виконавчої влади у сфері транспорту, дорожнього господарства, туризму та інфраструктури, а також внести відповідні зміни до Законів України "Про автомобільні дороги", "Про місцеві державні адміністрації", "Про джерела фінансування дорожнього господарства України", актів Кабінету Міністрів України з питань фінансування та управління автомобільними дорогами. Крім того, передбачається створення інформаційно-аналітичної системи управління дорожнім господарством, яка дасть можливість створити єдиний інформаційний простір для учасників дорожнього руху та можливість здійснювати взаємодію між підприємствами дорожнього господарства на всіх рівнях управління.

На першому етапі планується реформувати (розмежувати) систему державного управління автомобільними дорогами шляхом удосконалення системи управління, фінансування та експлуатаційного утримання автомобільних доріг державного значення та автомобільних доріг місцевого значення.

На другому етапі (2013-2014 роки) передбачається реорганізувати Компанію, забезпечити укладення довгострокових договорів (контрактів) про утримання автомобільних доріг державного значення за принципом забезпечення їх експлуатаційного стану відповідно до нормативно-правових актів, норм та стандартів і передати автомобільні дороги місцевого значення до сфери управління Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних та Севастопольської міської держадміністрацій.

Очікувані результати реалізації Концепції

Реалізація Концепції дасть змогу:

забезпечити гарантований державою транспортний зв'язок автомобільними дорогами державного значення між обласними та районними центрами, іншими великими містами;

розширити повноваження і підвищити відповідальність місцевих органів виконавчої влади за управління автомобільними дорогами місцевого значення;

здійснювати ефективне управління дорожнім господарством на автомобільних дорогах місцевого значення шляхом оперативного прийняття місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування ефективних рішень і підвищення рівня їх відповідальності за стан зазначених автомобільних доріг;

посилити контроль за ефективним використанням коштів державного бюджету та інших джерел, не заборонених законодавством, для будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг;

розширити джерела фінансування дорожнього господарства;

спрямовувати кошти державного бюджету як субвенцію та дотацію на фінансування розвитку мережі та утримання автомобільних доріг місцевого значення з урахуванням пріоритетів розвитку кожного регіону;

посилити контроль за технічним станом автомобільних доріг та якістю виконання дорожніх робіт;

поліпшити транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг, у тому числі для забезпечення роботи автобусних маршрутів до сільських населених пунктів;

створити конкурентне середовище на ринку робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг.

Фінансові, матеріально-технічні, трудові ресурси, необхідні для реалізації Концепції

Фінансування заходів щодо реалізації Концепції здійснюється за рахунок коштів, передбачених у державному та місцевих бюджетах на відповідний рік.

ПЛАН ЗАХОДІВ
щодо реалізації Концепції реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування

{План заходів в редакції Розпоряджень КМ № 837-р від 31.10.2012, № 432-р від 31.03.2015}