ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

20.04.2010                                            N К-8025/09
 

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі: головуючого - Сіроша М.В., суддів: Васильченко Н.В., Леонтович К.Г., Чалого С.Я., Черпіцької Л.Т., при секретарі - Сорокіній Л.В. (з участю представника позивача Ф.О.О., відповідача М.М.С.), розглянувши касаційну скаргу Київської міської ради на постанову господарського суду міста Києва від 5 липня 2007 р. (справа N 45/139-А) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2009 р. ( v4674805-09 ) (справа N 22а-4674/08) по справі за позовом Київської міської ради до Державного агентства земельних ресурсів України про визнання протиправним та скасування Інструкції ( z0354-99 ) в частині, В С Т А Н О В И Л А:

У січні 2007 р. Київська міська рада звернулась до суду із адміністративним позовом до Державного агентства земельних ресурсів України про визнання протиправним та скасування пункту 1.4, абзаців 3, 5, 6 пункту 1.16, другого речення пункту 2.14, пунктів 3.1, 3.2, 3.10, першого та четвертого речення пункту 5.2 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.05.99 р. N 43 ( z0354-99 ) (із змінами і доповненнями, внесеними наказами Державного комітету України по земельних ресурсах від 29.02.2000 р. N 27 ( z0181-00 ), від 23.08.2001 р. N 144 ( z0810-01 ), від 19.02.2002 р. N 17 ( z0224-02 ), від 02.07.2003 р. N 174 ( z0641-03 ), від 29.12.2003 р. N 322) ( z1255-03 ).

Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржувані положення Інструкції ( z0354-99 ) суперечать нормам Конституції України ( 254к/96-ВР ), Земельного кодексу України ( 2768-14 ), Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ), постановам Кабінету Міністрів України від 12.01.93 р. N 15 ( 15-93-п ) "Про порядок ведення державного земельного кадастру" та від 02.04.2002 р. N 449 ( 449-2002-п ) "Про затвердження форми державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою". Позивач зазначив, що оскаржувані положення Інструкції порушують права та інтереси Київської міської ради, її виконавчого органу щодо здійснення повноважень по видачі і державній реєстрації документів, що посвідчують право власності чи користування земельними ділянками.

Постановою господарського суду міста Києва від 5 липня 2007 р. в задоволенні позову відмовлено в зв'язку з пропуском позивачем річного строку для звернення до суду за захистом своїх прав, свобод та інтересів.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2009 р. ( v4674805-09 ) постанова господарського суду міста Києва від 5 липня 2007 р. змінена. В задоволенні позову відмовлено за безпідставністю позовних вимог.

Постанова суду апеляційної інстанції обгрунтована відповідністю оскаржуваних положень Інструкції ( z0354-99 ) Конституції України ( 254к/96-ВР ), Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ), Земельному кодексу України ( 2768-14 ).

Не погоджуючись із прийнятими судовими рішеннями, Київська міська рада подала касаційну скаргу, в якій просить ці рішення скасувати, ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги. Скарга обгрунтована невірним застосуванням судами норм матеріального права.

Заслухавши доповідача, перевіривши матеріали справи на предмет повноти та всебічності дослідження їх судами та обгрунтованості застосування норм матеріального права до спірних правовідносин, вивчивши доводи касаційної скарги, колегія суддів знаходить підстави до її задоволення.

Як вбачається з матеріалів справи, оскаржуваним п. 1.4 Інструкції ( z0354-99 ) визначено, що Державний акт на право власності на земельну ділянку та державний акт на право постійного користування земельною ділянкою видається на підставі рішення Кабінету Міністрів України, обласної, районної, Київської і Севастопольської міських, міської, селищної, сільської ради, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної, районної, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій.

Тобто, вказаним пунктом передбачено вичерпний перелік підстав видачі державний актів на право власності та на право постійного користування земельними ділянками. В той же час відповідно до ст. ст. 81, 82, 116 Земельного кодексу України ( 2768-14 ) підставами виникнення права власності на земельні ділянки є договори купівлі-продажу, дарування, міни, інші цивільно-правові угоди, внесення земельних ділянок до статутного фонду юридичної особи, прийняття спадщини тощо.

У відповідності до другого речення п. 2.14 Інструкції ( z0354-99 ) у разі відчуження земельних ділянок із земель приватної власності державний акт на право власності на земельну ділянку підписує відповідний державний орган земельних ресурсів на підставі копії відповідного договору, вірність якої засвідчена нотаріусом.

Пунктом 3.1 Інструкції ( z0354-99 ) передбачено, що державні акти на право власності на земельну ділянку, на право постійного користування земельною ділянкою видаються структурними підрозділами Центру державного земельного кадастру при Держкомземі України.

Державна реєстрація державних актів на право власності на земельну ділянку, на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі здійснюється структурними підрозділами Центру державного земельного кадастру при Держкомземі України (п. 3.2 Інструкції) ( z0354-99 ).

Першим та четвертим реченням п. 5.2 Інструкції ( z0354-99 ) передбачено, що для отримання дубліката власник утраченого (зіпсованого) державного акта на право постійного користування або на право власності на земельну ділянку письмово звертається до відповідного органу, яким було видано зазначений державний акт. Якщо протягом місяця з дня публікації ніяких повідомлень власнику не надійшло, то відповідний орган, яким було видано зазначений державний акт, дає доручення місцевому державному органу земельних ресурсів Держкомзему України виготовити дублікат утраченого (зіпсованого) зазначеного державного акта.

Відмовляючи в задоволенні позову, суди послались на те, що відповідно до статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, між іншого, належить реєстрація суб'єктів права власності на землю; реєстрація права користування землею і договорів на оренду землі; видача документів, що посвідчують право власності і право користування землею.

Ці повноваження, як зазначив суд, є делегованими, а не власними повноваженнями виконавчого органу міської ради. Тоді як закону, який би делегував ці повноваження виконавчим органам, як зазначив суд, на сьогоднішній день не існує, що не виключає можливості здійснення цих повноважень Центром державного земельного кадастру при Держкомземі України.

Також суди зазначили, що п. 3.10, 5.2, 2.14, 1.16 Інструкції ( z0354-99 ) не порушують права Київської міської ради, оскільки визначені в них повноваження Законами не віднесені до повноважень міської ради, а тому ці положення Інструкції ( z0354-99 ) не суперечать законові.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла думки, що вказаний висновок суду не грунтується на всебічно з'ясованих обставинах справи та не відповідає вимогам норм матеріального права, які регулюють спірні правовідносини.

Відповідно до статті 19 Конституції України ( 254к/96-ВР ) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України.

Згідно статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ) у справах щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України.

Системний аналіз наявних у справі доказів щодо характеру спірних правовідносин свідчить, що суди першої та апеляційної інстанцій вимоги статті 2 КАС України ( 2747-15 ) не дотримали.

Посилаючись на відсутність законодавчого регулювання вирішення питань, які спірними положеннями Інструкції ( z0354-99 ) віднесені до Центру державного земельного кадастру, суди помилково вказали, що останній є органом виконавчої влади і вказані повноваження йому надаються Законом - наказом Держкомзему України.

Визначення Центру державного земельного кадастру, як виконавчого органу не грунтується на вимогах Конституції України ( 254к/96-ВР ), яка визначає систему органів виконавчої влади, порядок їх формування та повноваження.

Державне підприємство "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах" відповідно до наказу Держкомзему N 110 ( v0110219-97 ) від 04.11.97 р. створено з метою впровадження автоматизації ведення державного земельного кадастру в Україні на базі широкого використання комп'ютерної техніки для забезпечення органів державної влади та місцевого самоврядування, громадян, підприємств, установ, організацій достовірною інформацією про землю, виконання робіт, для інформаційного забезпечення ведення державного земельного кадастру та відпрацювання технологій робіт.

Відповідно до Конституції України ( 254к/96-ВР ), Положення про Державний комітет України по земельних ресурсах, яке затверджено Указом Президента України N 970/2000 ( 970/2000 ) від 14 серпня 2000 р., Держкомзем України не мав повноважень наділяти, в тому числі делегувати владні повноваження суб'єктів владних повноважень, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України, державному підприємству, яким в даному випадку є Центр державного земельного кадастру при Держкомземі України.

Стаття 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ) визначає, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України ( 254к/96-ВР ), цим та іншими законами.

Статті 11 цього Закону ( 280/97-ВР ) зазначає, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створені радами виконавчі органи.

Статтею 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ) встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері регулювання земельних відносин належать делеговані повноваження органів виконавчої влади такі як реєстрація суб'єктів права власності на землю; реєстрація права користування землею і договорів оренди землі; видача документів, що посвідчують право власності і право користування землею.

Колегія суддів, проаналізувавши норми Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ), які закріплюють повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування, дійшла висновку, що Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ) на законодавчому рівні регулює, які саме повноваження органів виконавчої влади надані органам місцевого самоврядування.

Таким чином, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність будь-якого нормативно-правового акта, яким делеговано виконавчим органам міських рад повноваження органів виконавчої влади щодо здійснення реєстрації суб'єктів права власності на землю, реєстрації права користування землею і договорів оренди землі, видачі документів, що посвідчують право власності і право користування землею не грунтується на змістові Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ).

Крім того, колегія суддів враховує, що відповідно до Повідомлення Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, яке надруковано в газеті "Урядовий кур'єр" N 113 27 червня 2007 р. Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва, було прийнято рішення N 35 ( vr035563-07 ) від 18.04.2007 р. "Про необхідність усунення порушень Державним комітетом України по земельних ресурсах принципів державної регуляторної політики" згідно з вимогами Закону України від 11.09.2003 р. "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ( 1160-15 ) щодо скасування наказу Державного комітету України по земельних ресурсах від 02.07.2003 р. N 174 ( z0641-03 ) "Про затвердження Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель", як такого, що не відповідає основним принципам державної регуляторної політики.

Враховуючи невиконання Державним комітетом України по земельних ресурсах рішення Держкомпідприємництва України у встановлений строк та виходячи із змісту повноважень Комітету, регламентованих частиною 5 статті 28 Закону "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ( 1160-15 ), дія наказу Державного комітету України по земельних ресурсах від 02.07.2003 р. N 174 ( z0641-03 ) "Про затвердження Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель" зупинена з 18 червня 2007 р.

На підставі наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що оспорювані положення Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі ( z0354-99 ) не відповідають нормам матеріального права, які регулюють ці правовідносини, суперечать їм, порушують законні права Київської міської ради.

Державний комітет України по земельних ресурсах, затвердивши своїм наказом ( z0354-99 ) вказані положення Інструкції ( z0354-99 ), діяв у спосіб, що не передбачений чинним законодавством та вийшов за межі власних повноважень.

Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій обставини справи встановили повно і правильно, але невірно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконного рішення.

Відповідно до статті 229 КАС України ( 2747-15 ) суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

На підставі наведеного, керуючись ст. ст. 220, 221, 229, 230, 232 КАС України ( 2747-15 ), колегія суддів П О С Т А Н О В И Л А:

Касаційну скаргу Київської міської ради задовольнити.

Постанову господарського суду міста Києва від 5 липня 2007 р. по справі N 45/139-А та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2009 р. по справі N 22-а-4674/08 ( v4674805-09 ) скасувати.

Позов Київської міської ради задовольнити. Визнати протиправними та скасувати пункт 1.4, абзаци 3, 5, 6 пункту 1.16, друге речення пункту 2.14, пункти 3.1, 3.2, 3.10, перше та четверте речення пункту 5.2 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державний актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.05.99 р. N 43 ( z0354-99 ) (із змінами і доповненнями, внесеними наказами Державного комітету України по земельних ресурсах від 29.02.2000 N 27 ( z0181-00 ), від 23.08.2001 N 144 ( z0810-01 ), від 19.02.2002 N 17 ( z0224-02 ), від 02.07.2003 N 174 ( z0641-03 ), від 29.12.2003 N 322) ( z1255-03 ).

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає, крім як з підстав в порядку та у строки, визначені ст. ст. 237 - 239 КАС України ( 2747-15 ).